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２００４（平成１６）年３月２日
大阪弁護士会
１ はじめに
消費者保護基本法（１９６８年制定、議員立法）の改正作業が、国民生活審議会での審議を経て、議員提案により、本通常国会に上程される見通しとなっている。
国民生活審議会は、平成１５年５月に「２１世紀型の消費者政策の在り方について」（以下、報告書という）を公表して消費者保護基本法改正についての具体的な提言を行い、現在、改正案の検討が各政党間の最終調整段階にある。
当会は、今回の消費者保護基本法の改正がわが国におけるこれからの消費者政策の基本的方向性と国及び地方公共団体における消費者行政の根幹にかかわる重要問題であることにかんがみ、以下のとおり意見を述べる。
２ 基本理念について
（１）まず、消費者保護基本法の基本理念としては、「消費者と事業者の間に情報の質及び量並びに交渉力等の格差が存在している」との基本認識を前提としたうえで、まず、消費者の権利を掲げ、次にその権利擁護のために消費者政策を方向付けるものと、位置づけられるべきである。
（２）現行の消費者保護基本法は、制定以来３５年以上経過しており、時代の変化とともに検討を加えるべき点は多い。すなわち、 1.)まず、総則規定において、国や地方公共団体及び事業者の責務（4条）を定める一方、消費者の役割（5条）も規定するが、消費者の権利は規定されておらず、また、消費者政策の理念も示されていない。 2.)国の施策として、消費者問題の重要な分野である消費者取引の適正化に関しては何らの規定がない。 3.)地方公共団体の責務については、苦情処理体制の整備等が定められているものの、都道府県の役割が明確ではない。 4.)事業者の責務としては、苦情処理に関する体制整備の努力義務をおくに止まっている。 5.)消費者行政を担う機関等については抽象的な内容にとどまる。
（３）真に消費者の権利を実現する消費者行政を推進するためには、1968年制定の消費者保護基本法の制定から35年を経過した現代社会の実態認識として、消費者と事業者との構造的格差が一層拡大している経済社会の実情にあること、消費者被害が大幅に増大し、広域化・複雑化している現状にあることを正しく踏まえることが必要不可欠である。すなわち、規制緩和政策が進められている現代社会においてこそ、積極的かつ統一的な消費者政策あるいは責任ある消費者行政を展開することが重要なのである。したがって、こうした実態認識を盛り込んだ消費者政策の基本理念の規定を、消費者保護基本法に明確に掲げるべきである。
（４）この点に関し、報告書は、消費者保護基本法見直しの方向性について、 1.)消費者の位置付けを「保護される者」から「自立した主体」へ転換すること、 2.)消費者の権利を明確にすること、 3.)消費者の権利実現のため各主体の責務・役割や消費者政策の方向性を位置付けること、を示している。このうち、「消費者の自立のための環境整備」は重要な理念であるとしても、「消費者保護から自立へ」という理念を強調するあまり、市場メカニズムと消費者の自己決定に多くを委ね、消費者政策を、それを補完する二次的なものと考えるべきではない。とりわけ消費者と事業者との間の格差が現に存し、また益々拡大する現状や、事業者に対する様々な事前規制が撤廃される規制緩和政策の結果生じうる弊害を考慮するなら、現代こそ消費者の権利擁護のための消費者政策は積極的に展開されなければならない。消費者の自己決定のための環境整備だけを強調し、消費者被害を未然に防止するため、あるいは自己決定権を十分に行使できる環境整備を前提とすることなく、消費者利益の擁護のための法規制が後退することがあってはならない。
３ 消費者の権利の具体化
（１）報告書では、自立した主体である消費者が自らの利益を確保するよう行動するためには、消費者の権利が明確にされていることが不可欠であるとして、具体的には、 1.)提供される商品役務に関し安全を確保される権利、 2.)消費者行動に必要な情報を得る権利、 3.)商品役務について適切な選択を行う権利、 4.)消費活動による被害の救済を受ける権利、 5.)消費者教育を受ける権利、 6.)消費者政策に意見を反映させる権利、が挙げられている。この点自体は評価すべきものと考える。
（２）「消費者の権利」が確保されるためには、単に抽象的に規定されるべきではなく、できるだけ具体的な形で消費者の権利を規定するべきである。「消費者の権利」をできるだけ具体的な形で規定することにより、消費者の権利を擁護・保護するための消費者政策の方向性や課題の指針となるし、消費者側の意識だけでなく、事業者側の意識の改革にも寄与すると考える。
（３）これらの具体的諸権利の提言の他に、 7.)公正な取引条件及び公正な取引方法を提供される権利、 8.)消費者団体を組織し行動する権利、 9.)不招請勧誘を受けない権利を加えるべきである。およそ、消費者に必要な情報を提供し適切な選択を行う状況を確保する事はもちろん重要であるが、それに加えて、公正な取引条件及び取引方法が提供されなければ、結局、消費者が適切な選択を行うことができず、画餅に帰してしまうおそれがあるからである。また、消費者事件の被害の特徴として被害額は少額であっても被害の規模は広範囲、多数人に及んでいるケースが多く、被害救済を実効性あらしめるためには消費者が消費者団体を組織し、消費者団体訴訟などで救済を図る必要があるからである。
「不招請勧誘」とは、招かざる勧誘−すなわち消費者の意思にかかわらない、事業者からの一方的な電話やダイレクト・メール等による勧誘のことであり、ヨーロッパ各国や米国においては種々の規制や取り組みがなされているところであるが、わが国においても不招請勧誘を契機とした消費者被害があとを絶たない現状を踏まえ、消費者の権利として盛り込むべきである。
４ 消費者取引の適正化
（１）前述した消費者の、「公正な取引条件及び公正な取引方法を提供される権利」を実現するための一環として、特に被害が多発している現代の契約トラブルの分野について、契約の適正化のための施策が十分になされなければならない。具体的には不適正な取引や事業活動を排除するための法整備と、消費者に対する事業者の適正な情報提供義務の法制化である。
（２）現代の消費者被害・苦情は、過剰融資による多重債務問題やヤミ金融問題、情報料の不当請求や違法取立、インターネットを利用した不当違法営業、マルチ商法、内職商法等の悪質商法など深刻である。こうした不適正な取引や事業活動を排除するため法制度の整備とその執行体制の強化は緊急課題である。
（３）また、報告書でも述べられているとおり、消費者の自立のための環境整備としてまず重要なことは、事業者と消費者との間の情報の非対称性を是正するための消費者への適正な情報提供である。
本来、情報をもつ事業者が消費者の選択に必要な情報を提供すべきなのであり、情報を提供しないことにより消費者が誤った選択をした場合には事業者が責任を負担すべきである。消費者契約の基本的原則を転換させるために情報提供義務を事業者の法的義務とすることは極めて重要である。
５ 消費者教育の充実について
（１）消費者教育の位置づけ
まず、消費者の自立や権利擁護のために消費者自身が積極的な役割を果たすことは当然であるとしても、消費者問題は消費者と事業者との構造的格差から不可避的に発生するものであり、十分な消費者教育によってもなお消費者の利益を保護する必要が減じるものではないことは認識されなければならない。つまり「消費者の自立」とそのための「消費者教育の充実」を理由として、消費者の利益の保護が後退するようなことはあってはならない。
そして、消費者教育は、消費者被害を減少させる一つの手段という位置づけだけでなく、国民に「消費者の自立」を認識させ、消費者の権利を擁護するために行動する消費者とならしむるものであって、消費者政策の基盤となるものである。
従って、消費者教育の充実は、消費者保護基本法における位置付けとしても、消費者保護基本法の基本理念の一部、あるいは総則部分に位置づけられるべきである。
（２）消費者教育の主体
また、消費者教育の主体としては現行法12条は「国」を挙げるのみであるが、消費者教育自体は国、地方公共団体、事業者団体、消費者団体等の関係諸機関の協力と連携の下に展開されるべきであり、国以外のこれらの関係�脂機関も明�?気譴詆?廚?△襦?修里Δ┐如?颪簔亙�公共団体は、消費者教育の機会の提供等について�?廚併楮�を講じるべ�ｭである、と明記されるべきである。
更に、新しい消費者問題が次々と発生する現状においては社会における消費者教育・消費者啓発も重要であり、この点についても条文上明記されるべきである。
６ 行政の責務
（１）総論
現行法には、国、地方公共団体及び事業者の責務に関する規定（法2条、3条、4条）があるが、消費者の権利を明定することに伴い、これらの責務の内容を改めることが必要である。
報告書は、大要、消費者の位置付けを「保譲される者」から「自立した主体」へ転換した上で、消費者の権利実現のため、各主体の責務・役割や消費者政策の方向性を位置付けるべきであるとしている。
しかし、 1.)本来、消費者を自立した主体と位置づける前提として、公正な市場機能を確保するための積極的な消費者施策を絶えず実施しなければならないが、現状は未だ公正な市場を実現するための市場ルールの整備は不十分である。また、 2.)消費者の自己責任原則は、消費者が十分な情報の提供を受け、自由意思に基づく判断が可能な状況が確保され、かつ安全で公正な商品・サービスが提供されるよう積極的な環境整備の施策を講じられることを大前提とするところ、現状はそのような環境整備の施策も未だ不十分である。
したがって、消費者と事業者の構造的格差が一層拡大している現代社会における消費者政策の中心課題は、消費者に対し自立を求めることの前提条件たる、公正な市場や安全かつ公正な取引条件を確保する施策を積極的に講ずることである。
以上のような観点を踏まえることなく、消費者の「保護から自立へ」を強調することは、本来、消費者の権利を実質化するため積極的な施策を構ずべき行政の役割を補佐的、補完的なものに後退させ、事業者の責務の内容をも希薄化させ、消費者に過重な負担を課すという弊害を生じさせる恐れがある。
そこで、消費者の位置付けと各主体の責務・役割を考えるにあたっては、前述のとおり消費者を取り巻く経済社会の進展に伴い、消費者と事業者の情報力及び交渉力の構造的格差が一層拡大している実態を法文の上でも明確に踏まえることが不可欠である。
このような状況認識の下、行政及び事業者の責務に関する条項には、消費者と事業者との間に構造的な格差が存在すること、その格差の存在にかんがみ、行政及び事業者には消費者の権利を実質的に実現するための責務があること、行政には、実効性のある政策を積極的に展開することにより、消費者の権利を擁護する責務があることを明記し、もって消費者の権利を実質化するための解釈の指針を提供すべきである。
この点につき、報告書は「国及び地方公共団体は、消費者の権利を実現するための消費者政策を策定し、着実に実施する責務がある。」としており、基本的方向性は賛成であるが、さらにその姿勢を明確にするため、上記のとおり、行政は、消費者と事業者の構造的格差の拡大という実態を踏まえたうえで、消費者の権利を実質的に実現するため、積極的に消費者政策を展開し、消費者の権利を擁護する責務があるという趣旨を明確に定めるべきである。
報告書は、地方公共団体を国の責務と区別して論じていないが、地方公共団体についても、消費者の権利を擁護する責務があることを明記し、消費者行政の役割を一層強化・充実することの必要性を明確にすべきである。
（２）国の責務
以上の点をふまえて、国は、「消費者と事業者との間の情報の質及び量並びに交渉力の格差にかんがみ、消費者の権利を実質的に実現するため、社会経済の進展に即応して総合的かつ実効性のある施策を策定し、及びこれを積極的に実施することにより、消責者の権利を擁護する」責務を有するとすべきである。
（３）地方公共団体の責務
一方、地方公共団体は、以下のような責務を有すると考えるべきである。すなわち、「当該地域の社会的、経済的状況に応じた実効性のある施策の策定及びその実施により、消責者の権利を擁護する」べきである。
地方公共団体は、住民に身近な行政機関として、地域の社会的・経済的状況に応じた消費者政策を積極的に推進するとともに、広域的な消費者被害の増加という現状を踏まえ、国との連携を一層強化すべきであり、国と地方公共団体は、相互に、適切な役割分担と密接な連携を図ることにより、消費者の権利を擁護する責務を果たすべきであるという趣旨を盛り込むべきである。
７ 事業者の責務
（１）事業者は、消費者と事業者との間の情報の質・量および交渉力・資金力等の格差にかんがみ、消費者の権利を実質的に保障するため、その事業活動において、安全かつ適正な商品・サービスの提供、公正な消費者取引の確保、消費者への適正かつ迅速な情報提供、消費者からの苦情・相談への適切な対応等を実施し、国又は地方公共団体が実施する消費者施策に協力するとともに、企業倫理を確立する社内体制の整備に努めなければならない。
また、事業者団体は、前項の事業者の責務が適切かつ確実に果たされるようにするため、消費者からの苦情対応と紛争解決の公正な仕組等の整備に努めなければならない。
（２）すでに述べたとおり、基本法には、消費者の権利として、その具体的な内容が掲げられるべきであるが、例えば、消費行動に必要な情報を得る権利を実現するため事業者には消責者への適切かつ迅速な情報提供を行う責務があるように、消費者の各権利に対応する事業者の責務が明記されることが望ましい。また、コンプライアンス経営を促進するためには、真に実効性ある公益通報者保護制度を制定することが極めて重要である。
８ 消費者及び消費者団体の役割について
（１）消費者の役割
前述してきたように、報告書がいうように、改正の方向性として、消費者を単なる保護の客体ではなく、権利の主体として積極的に位置づけることはきわめて正当である。
一方報告書においては、「消費者は自ら主体的にかつ自己責任のもとで判断し、選択し、行動することにより、消費者の権利を実現するよう努める必要がある。」としている。
しかし、行政や事業者の責務を定めるのと同様に消費者の権利の実現を消費者自身の責務として定めることには強く反対する。
行政および事業者の責務は、消費者と事業者との構造的格差を是正して消費者の権利を実現するために行政および事業者が消費者に対して負う責務であり、権利主体である消費者を同列に位置づけることは誤りといわざるを得ない。仮に消費者にその権利を適正に行使しうるよう求める必要があるとしても、「消費者の役割」にとどめるべきであり、本法改正にあたり「消費者の責務」として定めることには強く反対せざるを得ない。
また、消費者は、消費者の権利の実現のために積極的な役割を果たすべきではあるが、これによって、国及び地方公共団体、事業者の責務を軽減するものではないことはいうまでもない。
（２）消費者団体の役割
報告書は、「消費者個人は事業者に対して情報力や交渉力の面で不利な立場にあり、自ら必要な情報を入手したり被害の救済を求めたりすること等において限界があることから、消費者団体は、消費者の健全かつ自主的な組織活動を通じて消費者利益を確保する役割を果たす必要がある。このため消費者団体は、その多様な活動形態等に応じて、情報の収集・発信、消費者教育・啓発、消費者政策への意見の反映、消費者の視点に立った市場の監視、消費者被害救済の支援等に努める必要がある。」とする。
報告書が消費者個人の不利な立場を直視した上で、消費者団体の果たすべき役割を積極的に位置づけていることは評価できる。ただ、さらに一歩進めて、消費者団体の権利やその役割を具体的に規定するとともに、消費者団体の組織や活動に対する支援・助成を国や地方公共団体の責務として明確に規定すべきであると考える。
９ 苦情処理・紛争解決について
（１）現行法15条は、苦情処理の第一次的役割が市町村にあるものと規定し、国および都道府県はその基盤整備として必要な施策を講ずるように努める旨定めているのみである。そのため、近時、都道府県の消費生活センターの統廃合が進行する事態や、国民生活センターの直接相談を廃止する動きが進むなど、紛争解決機能の低下が危惧される状況になっている。
従って、第一次的な紛争解決機能を市町村だけでなく国及び都道府県も担うべきであることをまず、明記すべきであり、これをふまえた上で、国及び都道府県の苦情相談窓口を維持し、消費者の相談窓口をよりいっそう拡充すべきであると考える。
そのような趣旨から、報告書が、苦情処理について市町村だけでなく都道府県の役割も明確にし、都道府県・市町村ともに苦情処理のあっせん等に努め、都道府県はそれに加えて施策の総合調整を行うべき点、苦情処理等で解決困難なものについてはあっせんや調停による紛争の解決が必要であるとする点は賛成である。
これに加えて、国の役割としても、総合的苦情処理の体制を整備することが不可欠と考える。
そして、消費生活専門相談員や消費生活コンサルタントなどの専門的知見や科学的検査データ等による紛争解決を図ることを明確に定めるべきである。
（２）更に、消費者問題の特性に照らせば、事業者と消費者の格差を補いつつ実質的に公正な解決を目指す行政型紛争解決機関（ＡＤＲ）の整備が重視されるべきである。
消費者契約の内容は多岐にわたるが、商品・サービス等の対価が１００万円に満たない取引は多い。このような契約について生じた紛争を裁判上の手続において解決するとなると、訴訟手続の専門性、弁護士費用を含めた裁判費用、紛争解決まで要する時間等の諸点において、消費者には多大な負担を強いられる。これに対して事業者は消費者に比して、その資金力、情報量において裁判手続による負荷は一般的に少ない。となると、事業者が裁判上の解決に固執する場合、（それ自体は法的に正当であるとしても）当事者以外の第三者のあっせんによる消費者契約の紛争解決が困難な結果を招いてしまう。そこで、事業者が、裁判上の手続における紛争解決だけではなく、行政による苦情処理あっせんの利用も尊重するよう、定めを明確にすべきである。
１０ 国民生活センターの位置づけについて
国民生活センターは、これまで全国の総合的な苦情相談情報を集約する機能を果たしてきており、消費者被害の実情が都道府県を超えて広域化するなかで、同センターの重要性はますます高まっている。
消費者保護基本法改正にあたり、国民生活センターを消費者政策の推進を担う中核的な機関としての役割を明記することには賛成である。
そして、同センターが単に情報提供や啓発の機能にとどまらず、専門的知見にもとづく国の苦情処理機能および紛争処理機能を担うべきことを明確に規定すべきである。
１１ 統一的な消費者行政組織の必要性について
わが国の消費者行政は、分野別の産業育成省庁が付随的に消費者保護権限を行使するにすぎないため、消費者政策の統一性・実効性・迅速性を確保し、消費者の権利を実現するため、総合的且つ実効性ある消費者政策の企画・立案、推進の体制を整備する必要があり、できるかぎり早期に専門的且つ統一的な行政組織を構築すべきである。
１２ 国際的連携の確保
消費者施策の推進にあたって国際的連携を確保する旨を明確にすべきである。
近時のインターネットの被害は一国家間の被害にとどまるものではなく、国境を越えた新たな消費者トラブルとなっている。このような現状を踏まえれば国際的な連携の確保を消費者保護基本法上に明記すべきと考える。
１３ 題名の改正について
法律名について、法律名を「消費者保護基本法」から「保護」を取り去り、「消費者基本法」とする改正案が検討されているが、消費者を事業者と同列に扱いその責務を規定しようとするのと同様の問題を孕むものであり、賛成できない。消費者の権利を明確に位置づけて消費者政策を方向づけるという本法の基本理念は、消費者の権利を保護することに他ならず、現行法名の「消費者保護基本法」を維持すべきである。
以 上
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意見書